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管窥马克龙政府的经济和社会改革

来源:澎湃新闻 | 作者: | 时间:2020-04-10 | 责编:李晓曼

 

 

在2017 年法国总统换届选举中,生于1977年12月,时年39岁的埃马纽埃尔·马克龙(Emmanuel Macron)以其呼唤改革的竞选纲领获得多数选民青睐,当选法兰西第五共和国第十一届总统。马克龙是法国历史上最年轻的总统。

 

马克龙上任伊始,即着手进行改革。这是由于,他深刻体会到,进入21 世纪,法国在政治、经济、社会领域面临越来越严重的危机。

 

在政治领域,由戴高乐(Charles De Gaulle,1890—1970)创建的法兰西第五共和国(1959年起至今)的政治体制功能逐渐衰退,历届总统无法开具有效的治理药方,导致法国在国际上影响力日渐减弱。在经济领域,法国的经济增长速度,从1974年至2007年的年均2.3%下降到2008年至2013年的年均0.3%,法国经济实力在世界上的排名跌到第五位。在社会领域,法国失业率和失业数量不断上升,从1976 年分别为4.3%和94.9万,到2016年分别飙升到10.1%和297.2万。

 

法国民众对长期出现的经济低迷以及由此产生的贫富两极分化、结构性失业等日益不满,要求改变现状,改革不公正和不合理的制度,以便跟上时代的步伐。

 

法国还受到外来的压力。依欧盟《马斯特里赫特条约》,欧元区国家的财政赤字不得超过当年GDP 的3%,公共债务不得超过当年GDP 的60%,但法国的这两个指标,2003年分别为4.1%和63.7%,2016年分别为3.5%和98.2%,欧盟委员会因此不断警告法国,要求法国进行改革。

在国内外压力下,马克龙深感改革的紧迫性,同时确立了改革的目标。早在为总统竞选写作的自传体著作《变革》(Révolution,2016年11月初版)中,马克龙就表示,他的抱负是要“重塑法兰西”,“重振法国”。

 

2017年5月,马克龙就任总统,其后推动了政治、经济、社会、教育等领域的改革。在政治领域,改革涉及行政及其机构、立法及其机构和司法及其机构。在经济领域,改革涉及经济和劳动法律法规、经济和能源转型、部分国营工业和交通运输“特许权”以及税制;在社会领域,改革涉及失业、退休、医保制度以及难民和移民事务;在教育领域,改革涉及教育体制、高考方式等。

 

本文以下着重介绍马克龙在经济和社会领域推动的改革,并加以简单总结。

 

一、经济改革

(一)深化《劳动法典》改革,释放经济活力

 

2017 年8 月,法国政府公布深化《劳动法典》改革的法令,主要内容包括:简化和放宽拥有50 名员工以下的小型企业内部谈判决策机制,允许企业与员工代表直接谈判,签署集体协议;雇主拥有解雇的自由,并设立强制的解雇补偿金上限与下限;给予企业更多信任和灵活性;给予领薪职工新的权利和保障。


(二)国营铁路公司改革和对部分国企实行“特许权”

 

2018年6月出台的法国国营铁路公司(SNCF) 改革计划指出:该公司债台高筑,总额已超过500 亿欧元,而且以每年30 亿欧元的幅度继续增加;管理不善,设施老化,事故频仍,导致民怨沸腾,“公共服务”职能难以为继;职工(14.6 万) 享有特殊待遇,主要表现是铁饭碗、退休早(司机50 岁,其他员工52 岁)、工资高于业外类似技能员工,不利于调动他们的积极性。

 

改革计划将法国国营铁路公司改成股份制公司,并制定一个在欧盟范围内开放竞争的日程表,2020 年起不再以铁路工人身份招聘员工。其目的在于,适当引进“竞争机制”,改善服务,提高公司运营效率,消灭债务。

 

此外,对部分国企实行“特许权”。马克龙政府对那些已不具备战略意义的国营企业推行了私有化改革,即实行“特许权”。它们是巴黎机场管理公司(ADP)、法国博彩公司(FDJ)、安吉集团(ENGIE)。法国政府将出售这三家公司全部或部分股份。


(三)能源转型

 

为应对全球气候变化,落实《巴黎协定》,并成为“环保典范”,马克龙政府从两个方面入手:

 

其一,2018年至2022年间投资200亿欧元用于国家能源转型计划,具体包括投资90亿欧元用于建设保障性住房和政府办公大楼能效的改善;投资70亿欧元用于可再生能源,使法国能源结构向绿色、低碳、高能效和多元化方向转型;投资40亿欧元用于新能源清洁汽车的普及,到2040年禁止汽油车和燃油车销售,减少对环境的污染。

 

其二,举行为期六个月的“环保与能源转型”公民代表大会,讨论和提出在税收方面的能源转型方案。


(四)税制改革

 

首先是对富人和资本减税,主要举措包括:将团结税改为“不动产巨富税”,对资本所得实行30%的单一税,将企业税从目前的33.3%减到25%,取消“外迁税”,其目的在于为企业和投资者减负,激发企业和投资者积极性,从而为法国经济带来活力。

 

其次是对穷人和低收入者减免税收,主要举措是降低雇员分摊金,逐步取消主要住所的住房税,实施扶贫计划,其目的在于实现法国社会特别是法国中下层的公正公平。

 

迫于2018年11月爆发的黄马甲运动的压力,和为满足法国民众特别是中产阶级的要求,马克龙政府再次采取减税措施,从2019 年1 月1 日年起,各行业应增至的最低工资每月增加100 欧元,中产阶级五年内减税270亿欧元。到2020 年法国个人所得税减少50亿欧元,平均每户家庭减少300欧元,其中,中产阶级下层平均每户减税350欧元。

 

二、社会改革


(一)失业制度改革

 

长期以来,法国失业制度的弊端是:给予失业者的失业补偿条件十分优惠,领取失业补偿金时间过长。现行的失业制度并没有促使失业者主动和积极地再就业,法国民众对失业者长期领取失业补偿金也存在不满,因此,法国民众多数对这项改革表示认同。

 

法国政府2019 年6 月出台的失业制度改革法的主要内容包括:

 

首先,从2019 年11 月1 日起,失业者必须在过去24 个月当中工作至少6 个月,才可领取失业保险金。而此前的规定为过去28 个月当中工作至少4 个月。

 

其次,失业补助金的计算方法进一步体现“失业平等,失业补助金也平等”的原则,高收入者失业后领取的失业补助金减少。

 

第三,从2020 年4 月1 日起,对曾经断断续续工作的人的失业补助金的计算方式也将更改,“以便更加重视当事人以前在参照期间获得的报酬的平均数”。

 

第四,扩展失业救济金发放范围,在职工作5 年后主动辞职的员工和独立经营者也能够领取失业补助。

 

马克龙政府改革失业制度的目的是,2019年至2021 年,未来三年内,把失业人数减少15 万至25 万人,节省失业补偿金34 亿欧元以上,其中政府将减少28 亿欧元的开支。


(二)医疗保险制度改革

 

法国医院联合会指出,法国医疗面临资金短缺的问题,医院“入不敷出”;医疗条件恶化;医务人员数量不足;医务人员不安全因素增多;医疗财政赤字上升。2019 年上半年,巴黎急救医务人员开始无限期罢工,表达对法国医疗面临诸多问题的不满和愤怒。

 

2019 年7 月出台的医改方案,目标在于保证法国民众可以更好地享有医疗服务,彻底化解目前法国的“医荒”。其主要内容包括:

 

2020学年取消医学院入学人数限制,使医学院学生人数增加20%;全国所有的大学都将对医学和医疗保健科系设立新的入学方式,在高等教育学府就读的学生都可以申请转入;医学院学生在最后一年必须在紧缺医务人员的地方医院进行实习,以解决燃眉之急;2022年将目前3000家医院和诊室中的500至600家医院和诊室转型为社区医院,以便更好地为民众服务;放宽欧洲毕业医生在法国从业的限制,从而增加法国医生数量。


(三)退休制度改革

 

现行的法国退休制度十分碎片化和复杂化,总共42种,大体分为私营企业的退休制度、公共部门的特殊退休制度、非领工资者的退休制度。其中,特殊退休制度还可以细分为37 种,如国家公务员特殊退休制度、军事人员特殊退休制度、地方公务员特殊退休制度、法国国营铁路公司特殊退休制度、国营电力和天然气公司特殊退休制度等。

 

特殊退休制度与普通退休制度之间在退休年龄(法定62岁,特殊退休提前5至10岁)、退休金标准(2018年月平均为1400欧元,特殊退休金月最高达3705欧元)等方面差别大,导致退休群体的不公正不公平。随着退休人员增加,退休制度的财政赤字增大。2018年,法退休金支出已占全国社保支出总额的46%(339亿欧元),而社保支出占法国内生产总值的32%(741亿欧元)。2018年,法国退休金支出比上一年增长2.4%,不仅超过当年全国社保支出的增长(1.8%),而且是当年全国社保各项支出中增长最多的一项。据权威机构估计,到2025年,这一缺口将从目前的29亿欧元升至79亿至172亿欧元,长期拖累法国经济增长。

 

法国政府2019 年12 月出台的退休制度改革计划,主要内容包括:

 

法定退休年龄保持62 岁不变,在此基础上将现有42 种特殊退休制度和其他两类退休制度整合为全民单一退休制度;满足工作年限者将获得每月最低1000 欧元的退休金,警务人员、军事人员、消防人员等从事危险任务的职业不受“法定年龄”限制,护理人员和教师等将保持其职业优势,铁路和交通部门由内部协商决定退出特殊退休制度的方法,从事护士等艰苦职业的人可提前两年退休。建立“财政会议”制度,为2027年确保退休金财政平衡寻找解决方案。

 

新退休制度实施后,每个法国人缴纳的每一欧元分摊金都将同等地反应在退休金中,享受同等的权利。按照计划,改革将自2022 年起分阶段实施,但仅涉及1975 年以后出生的民众。2004 年出生到2022 年满18 岁的人将直接融入新退休制度。

 

三、改革的效果和存在的问题


(一) 改革的效果

 

从数据上看,马克龙政府的改革开始初见成效。法国经济增速在全球和欧盟经济放缓情况下超过预期,2017 年为2.2%,2018 年为1.6%,2019 年为1.3%,高于欧元区的1.1%。法国经济业绩实际上远高于欧盟的平均值,在欧元区内也十分突出,并且已经超过德国(2019 年为0.5%),成为2004 年以来欧元区经济增长第一大贡献国。

 

改革使劳动力市场充满活力,从而使高居不下的失业率和失业数量开始下降,2017 年分别为9.4%和278.8万人,2018 年分别为8.8%和246.8万人。2019年第三季度,失业率进一步下降至8.6%。财政赤字率也在下降,2017年为2.7%,2018 年为2.5%,2019年为2.3%。法国财政赤字率已连续三年达到欧盟规定的标准。民众的购买力有所提高,中产阶级收入和生活有所改善。


(二) 存在的问题

 

首先,法国仍然是全球税负最高的国家。经济合作与发展组织2019 年12 月公布的一项研究显示,法国仍是全球税负最高的国家。在2017年至2018 年间,法国强制性征税率稳定在46.1%,法国已经连续第二年成为所有国家中的税负冠军, 而2018 年全球平均税率为34.3%。社保分摊金是法国最大的税负,占国内生产总值36%,而经济合作与发展组织国家的平均水平为26%。马克龙政府的减税改革达不到大幅度降低税负的要求。

 

其次,公共财政赤字和债务尚未根本上扭转。法国政府的财政赤字已经下降,达到欧盟国家规定的标准,但十分不稳定,尚未从根本上扭转。与此同时,法国公共债务占国内生产总值的比例在攀升,2017 年为98.5%,2018 年为98.4%,2019 年9月底为100.4%,是自1945年以来第一次超过100%,达到24150亿欧元。马克龙政府的目标是到2022年公共债务为97.7%,与上任初期目标相去甚远。

 

第三,法国民众的期待和改革的不同步。马克龙及其政府的许多改革大都注重长远目标,要在2022 年以后实施,8 至10 年后才能看到最终效果,但法国民众看重的是马上获得红利和实惠。因此,法国民间和政治精英对改革看法存在不一致的地方,加深了两者之间的对立情绪。

第四,2020年春,欧洲和法国爆发新冠病毒疫情,马克龙被迫于3月16日宣布暂停所有正在进行的改革。今后,马克龙“重塑法兰西”、“重振法国”的改革,也将不会那么顺利。

 

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